发改委解读《2014-2015年节能减排低碳发展行动方案》

6月9日，发展改革委环资司副司长吕文斌接受了媒体专访，详细解读了《2014-2015年节能减排低碳发展行动方案》（以下简称“《行动方案》”）。

节能减排工作的进展

“十一五”时期，国家把节能减排作为约束性指标，放在更加重要的工作位置。进入“十二五”，节能减排降碳约束性目标进一步强化，各地区、各部门认真贯彻中央的决策部署，把节能减排降碳作为转变发展方式、经济提质增效、建设生态文明的重要抓手，取得了积极进展。“十二五”前三年间，全国单位GDP能耗和二氧化碳排放累计下降9.03%、10.68%，节约能源3.5亿吨标准煤，相当于减排二氧化碳8.4亿吨；化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放量分别下降7.8%、7.1%、9.9%、2.0%。

虽然节能减排取得了积极进展和成效，但要实现“十二五”节能减排降碳约束性目标，在思想认识、工作进度、政策机制、基础能力等方面，都还有不小差距，形势依然严峻，任务十分艰巨。党中央、国务院对此高度重视，李克强总理、张高丽副总理多次作出重要批示。今年3月21日，李克强总理主持召开国务院节能减排及应对气候变化工作会议，要求坚定不移地推进节能减排，积极应对气候变化，努力走出一条能耗排放做“减法”、经济发展做“加法”的新路子，审议通过了发展改革委会同环保部等有关部门起草的《行动方案》。

我国节能减排存在的困难和问题

节能减排困难和问题m这样五点：一是认识不到位。中央提出不要简单以GDP论英雄，要更加注重发展的质量效益。但人民的认识还没有完全适应新形势新任务的要求，对传统发展路径的依赖尤为明显，有的认为节能减排是对经济发展“做减法”，对淘汰落后产能决心不大，有的甚至还在上一些高消耗、高排放和产能过剩项目。二是部分指标完成进度滞后。单位GDP能耗和氮氧化物排放量下降率前三年分别只完成五年总任务的54.3%和20%，与60%的进度要求还有明显差距。要实现“十二五”目标，后两年单位GDP能耗须年均降低3.9%以上，氮氧化物排放量须年均下降4.2%以上，远高于前三年平均降幅。所以说难度比较大。三是发展方式依然粗放。发改委数据显示，2012年我国经济总量占世界的比重为11.4%，但消耗了全世界21.3%的能源、54%的水泥、45%的钢、43%的铜。这些消耗的能源资源量是比较大的。2013年煤炭占能源消费比重达65.9%，能源结构煤炭还是占主要比重。能耗强度大高于世界平均水平，主要工业产品能耗比国外先进水平高10-20％以上，一些落后技术设备仍在使用。所以，转方式、调结构的任务艰巨。四是政策机制不完善。随着当前煤炭价格走低，财政奖励的激励作用弱化，企业节能改造积极性不高。燃煤电厂，特别是落后的氮氧化物指标，脱硝电价政策出台时间较晚，脱硝工程建设滞后。黄标车和老旧车淘汰及畜禽污染防治激励措施不足。五是基础工作薄弱。节能环保标准不完善，一些标准缺失，一些标准没有及时修订，满足不了工作需要。执法能力偏弱，守法成本高、违法成本低的问题仍未有效解决。节能计量、统计、监测工缬写加强。这些是当前节能减排工作中存在的一些主要困难和问题。

以上有些问题很深层次，想要改变需花较大工夫。相关部门依然要不遗余力的去推进，逐渐破解。

当前资源环境的基本情况

发展改革委环资司副司长吕文斌表示：推进节能减排是我国资源环境的基本国情所决定的，是绕不过去的坎。改革开放以来，我国经济社会发展取得的成就举世瞩目，但也付出了很高的资源环境代价，经济发展f人口、资源、环境之间的矛盾日益突出。未来一段时期，我国仍将处在工业化、城镇化、信息化和农业现代化“四化”同步发展的历史阶段，随着城镇化率和人民生活水平提高，能源资源消耗将保持刚性增长。如何正确处理好发展与资源环境的关系，使发展建立在资源能支撑、环境能容纳f生态受保护的基础上，实现可持续发展，是我们需要破解的重大课题。

一是资源约束趋紧。我国资源禀赋并不优越，石油、天然气、铁矿石、铝土矿、铜、耕地、淡水等战略性资源人均占有量只有世界平均水平的7%、7%、17%、11%、17%、43%、28%，即使是我国最丰富的煤炭资源，也只有世界平均水平的67%，整体上人均资源相对不足。耕地接近18亿亩红线，全国2/3城市缺水。二是环境污染严重。前不久，环境保护部发布了环境状况的报告。从大气来说，2013年全国74个城市中有71个城市存在不同程度超标现象，平均达标天数比例为60.5%，京津冀区域13个地级及以上城市达标天数比例仅为37.5%，雾霾天气呈现频发性、全国性态势，愈发严重。从水来看，2013年10大流域中劣五类水质比例占9.0%，地下水超采严重，饮用水安全堪忧。从土地来看，部分地区土壤污染较重，全国土壤总的点位超标率为16.1%，主要污染物是重金属和有机污染物。三是生态系统退化。森林生态系统总量不足、质量不高，全国森林覆盖率为20.36%。全国近80％以上草原出现不同程度的退化，水土流失面积占国土总面积的37％，沙化土地占国土总面积的18％。矿产开发、乱砍滥伐等造成的生态破坏十分严重。

环境和生态问题，实质上也是资源问题，大部分环境污染和生态破坏，是对资源的过度开发、粗放使用造成的。所以说，节约资源是保护生态环境的根本之策。实践证明，节能减排是生态文明建设的重要抓手，是破解资源环境瓶颈约束的必然选择。只有大力推进节能减排，才能以较少的资源投入、污染排放和环境损害支撑经济社会发展，建设美丽中国，实现可持续发展。所以，必须咬定青山不放松，确保实现节能逝沤堤荚际性目标，加快建设生态文明。

《行动方案》的具体目标

《行动方案》提出了今明两年节能减排降碳的具体目标。2014-2015年，单位GDP能耗、化学需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物排放量分别逐年下降3.9%、2%、2%、2%、5%以t，单位GDP二氧化碳排放量两年分别下降4%、3.5%以上。只要实现以上目标，就能全面完成“十二五”节能减排降碳约束性目标任务。

《行动方案》制定的基本思路

发改委在研究《行动方案》时，总的考虑，是要把节能减排作为向环境污染和低效浪费宣战的有力武器，坚持用“铁规”和“铁腕”推进节能减排，从调整优化结构、推动技术进步、加强和改善管理等方面挖掘潜力，深入推进工业、建筑、交通运输、公共机构等重点领域和重点单位节能减排，加大污染特别是大气和水污染治理力度，确保实现“十二五”节能减排约托灾副辍

当前难度较大的主要有透鲋副辏阂桓鍪墙谀苤副辏一个是氮氧化物减排指标。

对于节能指标，按2014-2015年GDP年均增长7.5%测算，后两年需节能3.2亿吨标准煤。形成这些节能能力，主要有三种路径：一是产业结构调整。二是推动技术进步。三是强化管理。要通过淘汰落后产能、遏制高耗能行业新增产能、发展服务业和战略性新兴产业等结构;整措施，节能1.69亿吨标准煤。要通过实施节能技术改造、推广节能技术产品、推行合同能源管理等工程技术措施，可形成节能能力1.47亿吨标准煤。要通过推广能源管理体系、实行精细化管理等，节能2000万吨标准煤。这三方面的节能，节能量在计算时会有一些重复。

对于氮氧化物减排目标，后两年须净削减180万吨。w过实施燃煤电厂和水泥熟料生产线脱硝改造、加强运行监管等，可减排260万吨；实施“煤改气”、淘汰落后产能、淘汰黄标车、油品升级等，可减排140万吨。两项合计减排400万吨，抵消新增量后可净削减240万吨。

如何从三个路径操作去解决这些困难和问题

在现实节能减排中，很多困难和问题都不可避免，具体如何去解决这些困难和问题，吕文斌表示a从三个路径去操作，一个是结构调整，一个是技术进步，一个是强化管理。

关于结构调整，《行动方案》从三个方面进行了部署。一是积极化解产能严重过剩矛盾。对于存量，要加大落后产能淘汰力度，今年完成钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃等重点行业“十二五”淘汰任务，明年再淘汰一批落后产能。二是加快发展低能耗低排放产业，力争到2015年服务业和战略性新兴产业增加值占国内生产总值比重分别达到47%和8%左右，节能环保产业总产值达到4.5万亿元，这是一个新的经济增长点。三是调整优化能源结构。严控煤炭消费总量，降低煤炭消费比重，京津冀、长三角、珠三角等区域及产能严重过剩行业苌虾拿合钅浚实行煤炭消费等量或者减量置换，京津冀地区2015年煤炭消费总量力争实现比2012年负增长。推广使用型煤、清洁优质煤，增加天然气供应。大力发展非化石能源，2015年非化石能源占一次能源消费的比重提高到11.4%。

关于技术进步，一是实施重点工程。在节能领域，实施节能技术改造、节能技术装备产业V示范、合同能源管理等节能重点工程，形成节能能力6500万吨标准煤。在减排领域，主要是推动脱硫脱硝工程建设，完成4万平方米钢铁烧结机安装脱硫设施、3亿千瓦燃煤机组实施脱硝改造、6亿吨熟料产能的新型干法水泥生产线安装脱硝设施，新增二氧化硫、氮氧化物减排能力230万吨、260万吨以上。新增日处理能力1600万吨的城镇污水处理设施，规模化畜禽养 殖场和养 殖小区配套建设废弃物处理设施，新增化学需氧量、氨氮减排能力200万吨、30万吨。二是加快更新改造燃煤锅炉。实施锅炉节能环保综合提升工程，淘汰落后锅炉20万蒸吨，推广高效节能环保锅炉25万蒸吨，形成节能能力2300万吨标准煤，减排二氧化硫和氮氧化物能力40万吨、10万吨。三是加大机动车减排力度，今年淘汰黄标车和老旧车600万辆。脱硫脱硝、淘汰燃煤锅炉、淘汰黄标车和老旧车的任务都随方案分解到了地方，就是具体量化到各个地方。四是加强技术创新，加快节能减排共性关键技术及成套装备研发生产，鼓励建立以企业为主体、市场为导向、多种形式的产学研战略联盟。五是加快先进技术推广，完善节能低碳技术遴选、评定及推广机制。

关于强化管理方面，要修订能效标识管理办法，将实施能效标识的产品由28类扩大到35类。制定节能低碳产品认证管理办法，将实施节能认证的产品由117类扩大到139类。强化电力需求侧管理，完善配套政策，推广电能服务。加快推动重点用能单位能耗在线监测系统建设，2015年要基本建成，等等。

如何确保任务落实

确保任务落实是问题的关键。为了确保这些目标实现，必须用改革的思路3创新的办法，切实调动各社会主体节能减排的内生动力。归纳起来有三种手段：法律手段、经济手段和必要的行政手段，这三种手段要相互配合，缺一不可。

一是法律标准的规制作用。要推进节约能源法、大气污染防治法的修订工作，积极开展节能评估审查立法工作，加快制定排污许可证管理条例、机动车污染防治条例等。标准是界定法与非法的界限，今明两年要制定100项左右的节能标准，制修订一批重点行业污染物排放标准。要把更多的精力放在执法监察上，许多问题是由于执法不严造成的，要加大违法行为查处力度，依法追究有关人员的责任，有些还要追究刑事责任。

二是经济手段的引导作用。价格方面，就是要形成多用资源多付b、多排放污染物多付费的价格机制。当前要严格落实差别电价、惩罚性电价、脱硫脱硝除尘电价、居民用电用水用气阶梯价格，研究扩大基于能耗、环保标准的非居民用电阶梯价格实施范围。财税方面，要加大预算内投资和财政资金投入，资金安排要与工作任务相挂钩，提高资金使用效率b落实资源综合利用、合同能源管理等方面税收优惠政策，实施煤炭等资源税从价计征改革，加快推进环境保护费改税。金融方面，信贷、证券、债券、基金、保险都要扩大对绿色发展的支持，加快金融产品和业务创新，支持符合条件的企业上市，发行非金融企业债务融资工具、企业债券等b拓宽融资渠道。推行市场化机制方面，要实施能效领跑者制度，建立碳排放权、节能量和排污权交易制度等，力争用最小的成本得到最大的收益。要通过完善经济政策，形成有效的激励和约束，更好地发挥市场配置资源的决定性作用。

三是必要的行政手段。节能减排降碳指标是约束性的，国内国际高度关注，必须切实发挥政府主导作用，确保完成。要强化目标责任，严格考核问责。对未完成任务的地区，必要时请国务院领导同志约谈省级政府主要负责人，有关部门按规定进行问责。要严格节能评估审查和环境影响评价，新建高耗能、高排放项目能效水平和排污强度必须达到国内先进水平，对钢铁、有色、硬摹⑹油石化、化工等行业新增产能实行能耗等量或减量置换，对未完成任务的地区暂停新建高耗能项目的能评审查和新增主要污染物排放项目的环评审批。

《行动方案》的亮点

吕副司长个人认为，《行动方案》的亮点有三个，一是硬化了c标，二是量化了任务，三是强化了措施。

关于硬化指标。《行动方案》在进一步明确必须确保实现节能减排约束性目标的基础上，又要求各地区严格控制能源消费增长。2015年规模以上工业单位增加值能耗比2010年降低21%以上，原目标是21%左右。关于量化任务。《行动方案》将节能减排非常关键的几项任务，如燃煤锅炉淘汰、火电脱硝、钢铁烧结机脱硫、水泥脱硝、黄标车及老旧车淘汰等任务分解到地方，有些以附表形式表现。对工业、建筑、交通运输、公共机构等领域节能减排提出了量化任务要求，如2014-2015年万家企业要完成1亿吨标准煤的节能任务。关于强化措施。《行动方案》的八方面任务中5-8项就是强化措施的内容，包括进一步加强价格、财税、融资等政策扶持，推行市场化节能减排机制，加强监测预警和监督检查，落实目标责任等，充分体现了方案对落实的重视，如明确了地方政府、重点地区、相关部门、企业主体的责任。

调动积极性，让更多人参与到行动

俗话说，众人拾柴火焰高。节能减排应该说和每一个人都是息息相关的，每个人都有责任。节能减排涉及各个社会主体，只有发挥全社会的力量，贯彻到生产生活各个环节、各个方面，才能积小胜为大胜。方案要求动员公众积极参与，本周正值第24届全国节能宣传周，今年宣传周的主题是：“携手节能低碳，共建碧水蓝天”，宣传周将本着勤俭节约的原则，开展形式搜、丰富多彩的宣传活动，倡导简约适度、绿色低碳、文明健康的生活方式和消费模式。目前，中央宣传部和国家发改委正在共同开展“节俭养德全民节约行动”，核心是围绕社会主义核心价值观的培育践行，弘扬勤俭节约传统美德，宣传节俭节约先进典型，曝光反面案例，努力使厉行节恕⒕芫浪费成为每一个公民的自觉行动。通过这些宣传教育活动，努力营造推动节能减排、促进可持续发展、崇尚生态文明的良好社会氛围。